养老政策变迁 中国养老政策三十年变迁

2018-04-15 - 养老政策

新中国成立之后,中国的社会政策改革至少历经两次较为明显的转折。第一次转折发生在20世纪80-90年代,这是从传统计划经济向现代市场经济跨越的关键时期。与改革前相比,这一时期的社会政策改革呈现出明显的国家收缩的特征,主张政府责任的有限性,强调个人和社会的责任。

养老政策变迁 中国养老政策三十年变迁
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第二次转折则发生在上世纪90年代末特别是进入新世纪之后的和谐社会建设时期,与改革初期相比,这一时期的社会政策改革以国家责任的适度回归为重要标志。

(一)改革开放前的社会政策

新中国成立以后,中国逐渐建立起了一套“国家-单位”式的社会政策体系,政府的强干预是这一体系的首要特征。在城市,大多数单位都是国有的企事业单位。资料显示,1956年有将近81.4%的劳动者在国有单位工作,即使是1979年,全民所有制单位职工的比例也达到了77.

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2%,国家则通过单位将各项福利传送给职工,1979年全民所有制单位职工的劳保福利费已相当于职工工资总额的17.4%。1951年,我国颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》,1955年国务院又颁发了《国家机关退休人员处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》,要求企业、各级人民政府及相关事业单位建立相应的保障制度。

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至此,覆盖政府与企事业单位的城市养老保障制度基本建立。

而与城市相比,中国农村的养老保障制度却一直比较滞后,家庭和土地是农民主要的养老资源,除此之外,并无法定形式的保障制度,国家责任相对缺失。农业合作化以后,集体成为承担农民福利保障的重要载体,针对一些无依无靠的老人,1956年建立了相应的“五保制度”,其资金主要来源于村集体。因此,农村的养老保障是一种集体与家庭共同负担的模式。

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从资金筹集的形式来看,“现收现付”制是当时养老保障制度的主要原则,即个人不需要为退休金进行强制储蓄,而其退休金也与自身的工作贡献没有直接关系。国家制定出一套相对平均的养老金给付体系,并由单位按照相应的标准统一给付给职工。

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这是一种相对平均、普惠式的保障形式,个人责任并未直接体现在养老金的给付标准之中,而是更多地体现了企业和政府的责任,而由于企业在当时具有强烈的国家所有的特征,因此这一时期的养老保障制度所体现的更多地还是国家的责任。国家以一种全能主义的姿态,几乎在垄断性地提供社会福利。但是这种状况在改革开放以后逐渐被改变。

(二)国家收缩:第一次转折

上世纪80-90年代,社会政策改革受到经济体制改革的深刻影响。在整个经济体制改革的过程中,转变企业的生产和经营方式成为中心环节,党的十三大报告指出要围绕这一中心环节分阶段地进行各方面的配套改革,而社会保障制度正是这一配套体系中的重要一环。

无论是1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,还是随后的《关于1994年经济体制改革实施要点》、《关于1995年经济体制改革实施要点》和《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》等,都主张社会政策应按照效率优先兼顾公平的原则进行改革,主张建立起与生产力发展水平相适应的社会化的保障制度。

从政策导向来看,这一时期的福利改革呈现出市场化和多元化的特点,政府的有限性和个人应为自身负责的理念不断被强调。

从城市养老保障来看,1986年国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》,要求企业统一实行劳动合同制,而合同制员工的退休养老则实行社会保险制度,养老金的筹集由企业和劳动合同制工人自己缴纳,不足时由国家适当补助。

这一政策打破了传统的就业终身制,也打破了工人与单位之间的依附关系,使个人通过单位获得福利保障的可能性大大降低,计划经济时期“国家-单位”式的保障模式受到了冲击。最重要的是,由于社会养老保险的实施,“个人责任”被凸显出来,无论是企业还是个人的缴费都要与个人的工资水平挂钩,“多劳多得”的原则得以彰显。

1993年,《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步明确养老保险金应由个人与企业共同负担。企业和个人责任的凸显与政府责任的缩减成为这一时期的城市养老保障改革的重要标志。

理论上讲,这一改革取向在当时是科学和理性的,但是从实践发展的情况来看,却带来严重的社会问题,如转制过程中的“空账”、保障制度的碎片化等等。最为严重的是,大量的劳动人口在这一改革过程中被抛到了养老保障体系之外,如大量的新型经济组织和社会组织中的职工、国有企业下岗职工和日益增多的进城务工人员等。与改革前相比,这一时期城市养老保障的覆盖面非常狭窄。

随着集体经济的削弱,农村的养老保障体系也面临越来越多的挑战。人民公社的解体不仅使农民靠“集体”获取保护的可能性大大降低,也使长期以来的“五保制度”面临资金来源的危机。1994年《农村五保供养工作条例》和1997年《农村敬老院管理暂行办法》颁布,规定五保制度所需经费和实物应当从村提留或者乡统筹费中列支,有集体经营项目的,从经营收入和利润中列支。

但是这一政策并没有从根本上改变农村养老保障由“集体负责”的原有状况,仍然缺乏国家财政的有效支持。

尽管这一时期国家也开始探索建立农村社会养老保险制度(老农保),尝试推行“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持”的养老保险。但是由于这一制度本质上依然是农民自我储蓄式的养老模式,缺乏集体特别是国家财政的有效支持,因而导致其始终在低水平、低覆盖上运转,并未起到理想中的保护作用。1999年,国务院叫停该制度,农村养老保险进入停滞期。

值得注意的是,这一时期国家开始鼓励“社会力量”参与到福利服务中来,大量的民间福利机构开始频频出现。种种迹象表明,由于国家的撤出和政策环境的宽松,各种社会力量开始尝试去承担政府转移而出的福利责任。但遗憾的是,由于缺乏有效的资源支持和良好的政策环境,这些社会力量的发展极其缓慢,并未有效地承接起政府转移而出的福利责任。有关这一问题的相关研究颇多,这里不再赘述。

这一时期的改革具有明显国家收缩的特征,即强调政府责任的有限性,主张个人应为自身的福利负责,因此政府的责任被不断弱化,而个人、家庭与社会的责任则被过分强调。国家收缩是一种相对意义上的收缩,即相对于不断增长的社会福利需求的增量收缩,国家对社会福利的投入远远滞后于经济的发展速度,也滞后于社会的福利需求。这是一种典型的自由主义式的改革,这一改革取向在随后的几十年里带来了严重的社会问题。

(三)国家回归:第二次转折

世纪之交,国有企业改革进入了攻坚阶段,市场经济体制改革的进一步深化面临着配套设施不健全,特别是社会保障体制不健全的问题。而经济的发展、社会的进步则把社会公平、公正等问题提到了与发展问题同等重要的位置上来,积极构建社会主义和谐社会成为新世纪党和政府工作的重点,社会政策改革开始重视国家在社会福利中的重要作用。

从20世纪90年代末开始,政府即不断加大对社会民生事业的投入,同时出台一系列相关政策完善社会保障体系、支持社会力量发展。

图1显示,自1998年以来,政府社会保障支出开始以年均28.3%的速度增长,其中社会保障补助支出的增长速度达到39.3%,社会保障总支出占财政总支出的比重从1998年的5.16%上升至2002年的11.5%。与改革初期相比,政府角色有了明显调整,国家干预在社会福利领域中的特征日益明显。

首先,在国家的努力下,城市职工养老保险的覆盖面开始不断扩大。这一时期社会政策改革的主要目标是建立一个能够适应市场经济需要的统一的保障体系,以利于劳动力的自由流动和劳动力市场的稳定。养老保障的覆盖面必须要不断扩大从而覆盖更多的人群,包括非公企业职工和农村务工人员。

2000年《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》明确规定要逐步扩大养老保险的覆盖面,覆盖灵活就业人员和个体工商户。2007年国家颁布新的《劳动合同法》,对企业缴纳社会保险费做出更加明确和严格的限定。在各项措施的共同作用下,从90年代末开始特别是2002年以来,城镇职工养老保险的覆盖面开始大幅度增长。

在老龄化不断加剧的情况下,逐步做实个人账户,提高养老保险的统筹层次也成为这一时期的重要工作。2000年《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》对个人和企业的缴费责任进行了更加明确的界定,个人缴费比例一步提高到8%,企业缴费全部进入社会统筹,而个人账户资金则全部由个人缴费形成。

个人账户和统筹基金分开管理,统筹基金不再透支个人账户基金用于先收现付,同时鼓励个人多缴多得,由此而产生的资金缺口经核实后由中央给予补助。这一点突出反映了国家责任的回归。

其次,国家推动建立一些新型的养老保障制度,以覆盖原有无法纳入保障的人群,如新型农村养老保险、城镇居民养老保险等等。与以前不同的是,国家责任在这些新型保险制度中被明确凸显出来。以新农保为例,政府补贴在农民缴费和领取养老金时都有明确的体现。

农民缴费时,政府补贴随缴费的档次不同变化,补贴和个人缴费全部纳入农民的个人账户;领取养老金时,其基础养老金部分则全部由政府负责。在缺乏集体补贴的情况下,新型农村养老保险采取了“国家—个人”责任分担的形式,并突出强调了政府的责任,以政府补贴来带动农民缴费,与老农保相比是一大进步。

此外,为避免农村税费制度改革给社保制度所带来的影响,政府决定加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。2006年新修订的《农村五保供养工作条例》规定五保供养资金在地方人民政府预算中安排,实际上将农村五保制度融入了现代社会救助制度,凸显了国家在农村的福利责任。

第三,由于国家财政的支持,社会养老保障的待遇也在逐年提高。从2005年开始,国家连续提高企业退休职工养老金待遇,平均年增长率达到10%以上。图2显示,自90年代末以来,企业平均离退休费一直在不断增长。1998年到2008年,企业离退休费从413元增长到1121元。

总体而言,这一时期的养老保障改革开始凸显政府的责任,并重新调整政府、企业、个人以及社会组织之间的关系。政府责任的凸显首先表现在资金投入力度的不断加大,同时在制度设计和管理上也表现得更加积极。此外,这一时期的社会政策还为社会力量的发展创造了更多的政策空间,政府通过规范监督、资金支持、购买服务等各种方式,不断鼓励社会组织参与到社会服务中来。

与改革初期强调市场化改革相反,这一时期的改革更加注重平等与公平,主张通过政府主导、社会广泛参与的途径来弥补市场失灵所带来的社会发展不平衡的问题,国家正在改变其改革初期的收缩趋势,逐渐呈现出一种回归其责任本位的发展态势。

许多学者认为中国正在构建一种政府主导、社会广泛参与的适度普惠型的福利体系。

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