我国人口政策的变化 揭秘新中国人口政策的演变过程

2019-09-02 - 人口政策

由于人口政策范围十分宽泛,除了婚姻家庭政策、生育政策、死亡政策、优生政策外,还包括国内人口迁移(流动)政策、国际人口迁移政策、国家地域人口分布政策、人口结构政策,人口职业结构政策、人口劳动就业政策、人口教育结构政策、民族人口政策等。加之篇幅所限,本题论述仅以狭义人口政策的核心--人口生育政策为主旨,其他方面的人口政策暂时置而不论。

我国人口政策的变化 揭秘新中国人口政策的演变过程
我国人口政策的变化 揭秘新中国人口政策的演变过程

(一)中国人口生育政策的现状

中国现行的人口生育政策是属于限制人口增殖的政策,其基本内容是:提倡晚婚、晚育、少生、优生,提倡一对夫妇只生育一个孩子;国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外,一对夫妇只生育一个孩子;农村某些群众有特殊困难,包括独女户,要求生二胎的,经过批准可以间隔几年后生第二胎;不论哪一种情况都不能生三胎;少数民族地区也要提倡计划生育,具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制定。

我国人口政策的变化 揭秘新中国人口政策的演变过程
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这一生育政策的主要特征是,既提出了限制人口数量过快增长的要求,又提出了提高人口出生素质的要求;既提出了国家提倡什么,又提出了国家抑制什么;贯彻了从实际情况出发,区别对待,分类指导,不一刀切的精神;少数民族也要计划生育,但生育数量可以适当放宽。

我国人口政策的变化 揭秘新中国人口政策的演变过程
我国人口政策的变化 揭秘新中国人口政策的演变过程

这一生育政策是当今中国人口与经济、社会、资源、环境逐步实现可持续发展的要求,也是中华民族繁荣昌盛的需要,它既照顾了宏观及其长远利益,也照顾了微观及其当前利益,缩小了国家和家庭在生育需要方面的差距,得到了绝大部分育龄群众的支持,因而取得了史无前例的举世公认的成就。最近几年来,中国总和生育率都在替代水平以下的低位水平就是证明。但是,这一生育政策现状的铸就也是来之不易的。

(二)中国人口生育政策的演变历程

中国人口生育政策是在中国控制人口实践中逐渐产生和完善起来的。由于历时几十年,过程一波三折,加上学者研究角度不同,因而人口学界对中国人口生育政策演变的历程和阶划分看法很不一致。有的认为,“我国人口政策的制定经历了五个大的阶段;第一阶段--控制人口思想的提出;第二阶段--人口政策萌芽;第三阶段--人口增长失去控制;第四阶段--人口政策开始形成;第五阶段--人口政策最终形成并进一步完善”(侯文若1985);有的则认为,“新中国成立以来,中国人口政策经历了曲折发展和逐步完善的过程,大致经历了以下三个阶段:人口政策的初步提出和受到严重干扰阶段(1949~1971年);人口政策的形成和全面推选阶段(1971~1978年);人口政策的日益完善和稳定阶段(1978至现在)”(孙栋康1999);有的更认为,“我国生育政策的演变,大体上可划分为九个历史时期。

①中华人民共和国成立到1953年--鼓励人口增长的政策。

②1954至1957年--由严禁节育到逐步主张节制生育。③1958至1959年--已孕育起来的控制人口思想受到严重干扰。④1960至1966年文化大革命发动前夕--计划生育思想复苏与开展工作。⑤1966至1969年--计划生育政策未变,但丧失实施的社会环境。

⑥1970至1980年初秋--全面推行计划生育,形成合情合理的生育政策。⑦1980初秋至1984年春-?计划生育政策由晚稀少向一孩紧缩。⑧1984至1991年--完善计划生育政策形成各地方计划生育条例。

⑨1991至1999年--现行计划生育政策的稳定”(冯立天等1999)。产生这些不同看法的原因,不在于对生育政策发展史实变动的分析,而在于划分阶段的根据和标识。

有的根据控制人口思想的产生、人口政策和控制人口实践状态三个标识来划分阶段;有的根据生育政策取向、实施环境和国家领导人对生育所采取的态度三个标识来划分阶段。根据不同,划分的时期或阶段也就不同,这就是出现分歧的根本原因。

那么,怎么划分是科学的,根据是什么?笔者认为,我们研究的对象是中国人口生育政策的演变历程,只有以生育政策变动的状态为根据来划分时期或阶段才是正确的,其他标识虽与人口生育政策均有内在联系,影响甚至决定着人口生育政策的演变,但是,当影响和作用尚未使人口生育政策发生变化之前均不能成为划分人口生育政策演变历程的根据或标识,而当影响和作用程度使人口生育政策发生变动时才能成为划分人口生育政策演变历程的根据或标识。

据此,笔者把中国的限制人口增殖的生育政策演变历程划分为五个阶段,现予以要的论述如下:

第一阶段(1949至1961年)是限制人口增殖生育政策的思想准备阶段:

1949年中华人民共和国成立以后的许多年,我们没有明确的人口生育政策。在这段时间时,人口发展处于自发的和无计划的状态,出生率仍然很高。但是,由于人民当家做主,生活初步得到改善,加上医疗卫生事业的发展,人口死亡率显著下降,年平均人口自然增长率从1840~1949年的2.

6‰猛增到1952年20‰,以后的几年也是有增无减。在人口政策上,误认为人口不断迅速增长是社会主义人口规律的客观要求,是社会主义制度优越性的表现。

在社会政策实施上,按人口多少分配,城市居民住房和农村的自留地,对人口多特别是子女多造成的家庭生活困难给予补助。政府严格限制人工流产,除继续妊娠严重危及孕妇健康或出生婴儿健康并经过批准允许打胎外的打胎都属于严禁的非法打胎。

至于对绝育的限制更加苛刻,在1952年公布实施的“限制节育及人工流产暂行办法”中规定“已婚妇女年逾三十五岁,有亲生子女六人以上,其中至少有一人年逾十岁,如再生育将严重影响其健康以至危害其生命者”经过批准各方可绝育,否则“凡违反本办法自行实施绝育手术或人工流产者,以非法堕胎论罪,被手术者及实行手术者均由人民法院依法处理”(彭佩云,1997)。

因此,这个时期实际实行的是鼓励人口增长的生育政策。

人口思想是人口实际运动状态的反映。1953年中国进行了第一次人口普查,总人口已突破6亿大关,人口自然增长率高达23‰。此时,人们日常生活中已感到城市住房有些紧张,青少年升学受到校舍的限制,育龄人群的避孕要求也变得强烈起来。

1954年5月邓颖超同志就部分妇女的避孕要求写信给时任副总理的邓小平同志,邓小平阅各批示:“我认为避孕是完全必要的和有益的”,并要求采取一些有效措施来解决这个问题。同年12月,鉴于节育问题议论较多,在报上也有公开争论,为了表明党中央的态度,刘少奇同志主持召开了关于节制生育问题座谈会。

在广泛听取各方面意见的基础上,他代表党中央明确指出:“党是赞成节育的”,“说节育是不人道,这不对”。

如果不节育,人口增长还要快。“人口增长后有没有困难?有困难,困难很多。……父母、家庭、小孩子本身都困难,社会和国家也困难。”1955年3月中央在卫生部党组关于节制生育问题报告上指示:“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。

在当前的历史条件下,为了国家、家庭和新生一代的利益,我们党是赞成适当地节制生育的。各地党委应在干部和人民群众中(少数民族地区除外),适当地宣传党的这项政策,使人民群众对节制生育问题有一个正确的认识”(彭佩云,1997)。这是一个划时代的批示,它不仅标志着思想认识上的根本转变,从反对节制生育到赞成节制生育的飞跃,而且第一次把节制生育上升到党的重大政策的高度。

1956年初,中央公布了《1956~1967年全国农业发展纲要》(草案),在纲要中明确提出:“除了少数民族地区以外,在一切人口稠密的地方,宣传和推广节制生育,提倡有计划地生育子女,使家庭避免过重的生活负担,使子女受到较好的教育,并且得到充分就业的机会”(彭佩云,1997)。

1956年9月,周恩来同志在“关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告”中指出:“为了保护妇女和儿童,很好地教养后代,以利民族的健康和繁荣,我们赞成在生育方面加以适当的节制。卫生部应该协同有关方面对于节育问题进行适当的宣传,并且采取有效的措施”(彭佩云,1997)。

1957年3月,毛泽东同志在最高国务会议第十一次会议上说:“要提倡节育,要有计划地生育。”“总而言之,人类要自己控制自己,有时候使他能够增加一点,有时候使他能够停顿一下,有时候减少一点,波浪式前进,实现有计划的生育”(彭佩云,1997)。他还要求政府“设一个节育委员会”,“三年试点,三年推广,四年普查实行。”

与此同时,在社会科学界和一些参政的民主人士中也有不少人关心我国的人口问题,如邵力子、马寅初等,他们在不同场合以不同方式陈述了自己关于节制生育的思想。马寅初先生还在1957年7月的人民日报上发表了自己在深入农村进行社会调查基础上撰写的长篇论文--《新人口论》,影响广泛,成为当时最具代表性的著作。

这一时期,在党内外关于节制生育思想的提出和传播,是在与鼓励生育思想的斗争中进行的。党和政府从中国人口变化的实际出发,摆脱了苏联及其教条主义的影响,承认中国存在人口问题,需要控制人口过快增长和实行计划生育,为我国制定限制人口增殖的生育政策进行了思想上和舆论上的准备。

虽然这种准备更多的是在上层人士和学术界进行,群众的节制生育的宣传尚未开始,绝大多数人的生育行为一往如故,但是它对中国限制人口增殖生育政策的提出是至关重要的。

尽管1957年下半年开始的反右派斗争和1958年发端的大跃进运动,对节制生育工作思想有所冲击,有的学者受到批判,个别领导者控制人口思想一度模糊起来,但大跃进的干扰很快过去,中国客观存在的人口问题又显现出来,节制生育思想的真理光辉再度闪烁,为我国限制人口增殖生育政策的诞生奠定了思想基础。

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