人口政策基本内容 中国人口政策与人口结构及其未来发展趋势

2019-09-02 - 人口政策

人口问题始终是人类社会共同面对的基础性、全局性和战略性问题。与之密切相关的人口政策则是一个国家或地区根据社会经济发展状况和资源环境承受能力所确立的涉及人口再生产的调控政策,它通过影响人口再生产过程对人口数量、结构和质量起着决定性作用。

人口政策基本内容 中国人口政策与人口结构及其未来发展趋势
人口政策基本内容 中国人口政策与人口结构及其未来发展趋势

新中国成立以来,人口政策历经变迁,大体上经历了从鼓励生育到节制生育、再到限制生育、最后向鼓励生育转变的过程。具体而言,新中国成立初期,面对长期战争导致的人口损耗和百废待兴的局面,中国政府采取了鼓励生育的人口政策。

人口政策基本内容 中国人口政策与人口结构及其未来发展趋势
人口政策基本内容 中国人口政策与人口结构及其未来发展趋势

随着人口的快速增长,人口增长速度与粮食产量出现了严重不匹配现象。从1954年开始,人口政策开始从鼓励生育逐渐转向节制生育。但是,伴随着1957年第一个五年计划超额完成规定任务,良好的经济形势凸显了劳动力在经济社会发展中的积极作用,掩盖了人口过快增长的负面影响,加上“大跃进”产生的浮夸风,人口政策又回到了“人多是好事”上,甚至开始鼓励生育。

人口政策基本内容 中国人口政策与人口结构及其未来发展趋势
人口政策基本内容 中国人口政策与人口结构及其未来发展趋势

此后,针对“三年困难时期”经济社会发展的困难局面和人口增长与粮食生产的矛盾,控制人口和节制生育再度成为人口政策的选择。

“文革”开始后,中国经济社会的方方面面均受到冲击,计划生育的政策方向虽没有改变,但计划生育工作已失去实施的条件和环境,该时期出现了一个无序的生育高峰。

人口政策基本内容 中国人口政策与人口结构及其未来发展趋势

为控制人口过快增长,1970年以后中国政府高度重视计划生育工作,提出并实行“晚、稀、少”的生育政策。1982年9月,中共十二大确定计划生育为基本国策。

在严格的计划生育政策作用下,1990年以后中国人口出生率、人口自然增长率和育龄妇女总和生育率持续下降。2010年前后,中国劳动力供求格局发生重大转变,多年计划生育政策引致的过低人口出生率和老龄化的快速攀升,引起社会各界对人口问题的担忧,调整人口政策的呼声日渐高涨。

在综合评判人口发展趋势基础上,中国政府从2013年开始调整人口政策,先后逐步将严格的“独生子女”政策放宽为“单独两孩”政策和“全面两孩”政策。

与人口政策调整相对应,中国人口结构也呈现出鲜明的演变特征。总体来看,在实行严格的计划生育政策以前,中国人口主要经历了两大阶段:一是1953年到1965年人口年轻化阶段,二是1966年到1975年人口结构相对稳定阶段。

1980年以后,日趋严格的计划生育政策在降低人口出生率、控制人口规模过快增长的同时,也对人口结构产生了重要影响。主要体现在:(1)人口少子化与老龄化并存,劳动年龄人口趋于下降。特别是2008年以后,人口老龄化速度明显加快,人口红利逐渐消失。

(2)中国人口总抚养比在历经多年下降之后,从2011年开始恢复上升趋势,呈现出“U型”演变趋势,且城乡和区域抚养比分化严重,农村地区和中西部欠发达地区总抚养比明显高于城市和东部经济发达地区。

(3)人口出生性别比大致呈“倒U型”演变特征,部分年龄段性别比严重失衡,存在较大的“婚姻挤压”风险。总之,前期人口政策带来的一些负面影响还需要时间去消化。

尽管国内外学者和机构对中国人口规模及结构做了不少预测,但一些人口预测模型对生育率的假定偏高,没有充分考虑社会发展水平提高后家庭生育意愿的理性选择下降趋势,高估了中国人口的持续增长时间和未来人口规模。鉴于此,我们在对未来生育率和死亡率内在发展趋势做出基本估计的基础上,充分考虑生育政策调整的短期和长期影响以及人口流动因素,利用“中国人口结构模型”进行宏观仿真。

结果显示,在假定2017年以后保持“全面两孩”政策不变、生育政策只有短期影响情景下,中国人口规模将从2017年13.

84亿人(模拟预测值,抽样调查实际值为13.90亿人)增加到2022年的13.98亿人,此后将持续下降,到2050年降为11.57亿人。

在假定2017年以后保持“全面两孩”政策不变、生育政策有长期影响情景下,中国人口规模将从2017年13.84亿人增加到2023年的14.04亿人,此后将持续下降到2050年的12.30亿人。比较两种不同情景下人口规模的发展趋势可知,生育政策会对未来中国人口规模产生较大影响,但不会改变其“倒U型”发展趋势。

与此同时,人口老龄化和少子化程度将持续加重。在生育政策仅有短期影响情景下,65岁及以上人口占比将提高到2050年的38.

61%,15岁以下人口占比和劳动年龄人口占比将分别下降到2050年的4.16%和51.23%。在生育政策有长期影响情景下,65岁及以上人口占比将提高到2050年的36.

31%,15岁以下人口占比和劳动年龄人口占比则分别下降到2050年的7.22%和56.47%。而且,农村人口老龄化程度将明显高于城镇,乡村劳动年龄人口规模会持续大幅下降,农村空心化问题日趋严重。尽管生育政策会影响人口结构的变化幅度,但在生育政策影响有限情况下,中国人口老龄化、少子化和劳动年龄人口占比的下降趋势不会改变。

毋庸置疑,人口老龄化、少子化、劳动年龄人口下降和性别比失衡会对经济社会发展产生重大影响,主要体现在对经济增长和劳动力供给的影响,以及对婚姻家庭、公共安全、社会稳定、养老和医疗卫生服务等方面的影响。当然,人口老龄化也会带来一些跟养老、家庭照料相关的新兴产业,其经济增长效应有待评估。

为了应对人口结构转变带来的挑战,当下及未来时期的政策着眼点应是:进一步加大生育政策调整力度,积极应对人口老龄化和少子化;全面加强教育事业,尽快出台并落实退休年龄延长政策,减缓劳动力供给不足对经济发展的制约;改革和完善社会保障制度,增强社会保障制度的可持续性;贯彻实施乡村振兴规划,促进农业农村可持续发展。总之,要加强对人口问题的研判和综合施策,在促进人口平衡发展的同时,增强经济社会发展的可持续性。

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